2017年12月8日上午，全国人大常委会法工委在北京全国人大机关办公楼就“行政处罚罚款数额和幅度研究”课题召开了总结座谈会。会议由全国人大常委会法制工作委员会许安标副主任主持。全国人大常委会法工委行政法室黄薇副主任、张桂龙副主任、行政法室相关同志，中国政法大学应松年教授、王敬波教授、曹鎏副教授，以及“行政处罚罚款数额和幅度研究”课题组组长刘平副主任、行政法制研究所的有关同志参加了会议。该项课题从今年年初正式启动，最终形成了一个总报告和四个分报告。

    会上，刘平副主任详细地介绍了课题研究路径和总报告的相关内容。

实证研究

    课题组对现行有效的法律和上海市地方性法规中的行政罚款设定情况，按照三类参数（基本参数、方式参数、比较参数）作了全面梳理和统计分析。据统计，截至2016年12月，我国含有行政罚款的法律有135部，罚款构成数（一个行政罚款——一个或者若干违法行为）为969项。
    基本参数：从设定罚款的时间和届别分布来看，呈现出设定罚款数中间高前后略低的特点，其中八届（1993-1997）全国人大设定罚款的法律件数和罚款构成数分别为33部和238项，为历届中最高；从部门法分布来看，行政法和经济法所占比例较高；从罚款所对应的管理领域来看，资源环境、市场监监督类、社会秩序类、金融证券类占比较大，其他类占比较小，侨民宗教类无罚款设定。
    方式参数：从罚款设定的种类来看，以数距式为主，倍数式、封顶式、概括式为辅，计算方法式、保底式和固定数值式较少；数距式中数值区间无特定规律，常用的倍率为10倍和5倍；倍数式较多应用于加重情节；封顶式数值分布比较分散，5万元作为封顶数比较多。
    比较参数：从相对人来看，超过六成的罚款不区分单位和个人；从违法行为的趋利性质来看，罚款针对非经营性行为的约占三分之二；从违法行为情节来看，82%以上的罚款构成不区分情节；从对违法后果的要求来看，96%的罚款设定并不要求出现违法后果；从对相对人主观状况的要求来看，99%的罚款设定不需要以相对人有主观故意作为前提；从罚款实施的强制性要求来看，71.5%为强制性要求，即一旦认定违法事实，执法主体就应当予以罚款；从与其他类型处罚的衔接状况来看，44.9%的罚款是罚种中惩罚性最轻的，有约39.2%只设定了罚款；从罚款的实施主体来看，70%不对实施主体级别作出区分。

上海条文比较

    上海市地方性法规有97部，罚款构成数为634项。从管理领域来看，法律与上海地方性法规各种侧重，并构成了合理互补的态势；在设定方式上，两者基本一致，区别在于法律中有一定数量的概括式设定；在设定相关要素方面，两者对要素的考虑高度一致，但存在着相似的不足与弊端，需要统筹研究。

上海实践调查

    课题组对罚款在本市的实施情况作了客观和主观两项问卷调查。其中，有效调查问卷222份，涉及21个行政执法部门，已基本覆盖12个管理领域。从调查结果来看，在参与调查的行政执法部门中，涉及到的法律规范共有714部。其中，法律、行政法规、部门规章3类国家法律规范占比合计为88.8%，相比而言，地方立法作为执法依据的比重较低。从实际作出行政罚款决定所引用的具体条款数量来看，共涉及1648条。其中，引用法律规定的条款最多，为855条，占比为51.88%。引用法律、行政法规和部门规章国家层面法律规范具体条款的，合计占比为86.83%，进一步印证了有关行政罚款的立法在具体实施中以全国统一性规定为主。

设定建议

    在综合分析了相关罚款设定的法理和原则后，课题组提出科学运用罚款的七种设定方式：建议法律中的罚款设定主要运用数距式、倍数式、计算方法式，减少或者取消固定数值式、封顶式、保底式的运用，扩大和完善概括式罚款设定的运用。具体来说，数距式为基本方式，可广泛应用；倍数式、计算方法式为辅助方式，可有针对性的应用；慎用封顶式的设定方式；探索拓展概括式的运用；取消固定数值式和保底式两种设定方式。
    为提高行政罚款的针对性、可操作性、公平性以及教育惩诫有效性，课题组提出，在立法中，可以对违法行为认定加重情形，包括：违法行为人的主观故意或动机，如，重复实施同一种违法行为达到3次或5次以上、是否有“逾期不改”或“拒不改正”行为、是否有违背承诺或不履行承诺；违法行为的后果，即直接损失；违法行为的危害性，即行为的恶性程度；社会负面影响程度；消除违法后果的成本。以上相关参数中的每一个因素或情形，都可以视为一种加重情形，在罚款数额或幅度设定上相应的有所提升。
    在此基础上，课题组最后提出了“三个基本模式 四个特别模式”的罚款设定建议。

核心成果

    三个基本模式
    根据每个领域违法行为的恶性不同，需要教育与处罚的力度不同，在这些情形中作适当选择：
    基本模式一：以个人（非获利行为）为对象的罚款与并罚设定。分为五个层次：（1）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予包括罚款在内的行政处罚；（2）违法行为情节一般，或者违法行为情节轻微但未及时纠正或危害后果已经无法消除的，设定20元以上200元以下的罚款；（3）违法行为情节较重，认定存在一种或者两种加重情形（主观恶意、有危害后果、违法性质严重、社会影响大、消除违法后果的成本高等，以下同）的，设定200元以上1000元以下的罚款；（4）违法行为情节严重，认定存在三种以上加重情形的，设定1000元以上5000元以下的罚款，并可处行为罚（暂扣许可证、执照等）或者轻度的人身罚（行政拘留3天至5天）；（5）违法行为情节特别严重的，设定行为罚（吊销执照等），并处重度的人身罚（行政拘留5天至15天）。
    基本模式二：以单位（非获利行为）为对象的罚款与并罚设定。分为四个层次：（1）违法行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予包括罚款在内的行政处罚；（2）违法行为情节一般，或者违法行为情节轻微但未及时纠正或危害后果已经无法消除的，设定100元以上1000元以下的罚款；（3）违法行为情节较重，存在一种或者两种加重情形的，设定1000元以上5000元以下的罚款；（4）违法行为情节严重，认定存在三种以上加重情形的，设定5000元以上2万元以下的罚款。
    基本模式三：以经营性行为或者其他获利行为为对象的罚款与并罚设定。建议先规定前提性的通用条款，即：有违法所得的，没收违法所得。之后，可以分为四个层次：（1）违法行为情节一般的，设定1000元以上1万元以下的罚款；（2）违法行为情节较重，存在一种或者两种可以加重情形的，设定1万元以上10万元以下的罚款；（3）违法行为情节严重，存在三种以上加重情形的，设定10万元以上50万元以下的罚款；或者设定违法所得10万元以上的，处违法所得3倍至5倍的罚款；并可设行为罚（责令停产停业或者暂扣许可证、执照等）；（4）违法行为情节特别严重的，设定50万元以上200万元以下罚款；或者设定违法所得50万元以上的，处违法所得1倍至5倍的罚款；并可设处没收非法财物或者吊销许可证、执照等的行为罚。
    四个特定模式
    特定模式一：涉及违法金额巨大的情形（工程建设、金融等）。对于此类违法行为可以按照计算方法式设定罚款，并处没收非法财物。
    特定模式二：涉及环境保护的情形（大气、水、固体废物、海洋、噪声污染等）。可以根据违法行为的持续天数按日计罚，或者按照危害范围按面积计罚。如此设定，既与违法行为人的危害后果相适应，体现过罚相当原则，又可促使违法行为人及时改正。
    特定模式三：涉及违法行为性质恶劣且违法行为后果具有不可逆性、损失无法挽回的情形（损毁文物、历史建筑等）。此类违法行为的后果，即便按原样重置，其历史价值已经丧失，但出于周边风貌考虑，可能还需要违法行为人予以重置，应当按照重置价或者专家鉴定的重置估价的3倍至5倍设定罚款。
    特定模式四：涉及需要紧密结合管理行业或地域、涉及需要改革探索或者涉及地方事务、地方立法权限的领域，运用概括式。具体可以采取两种立法形式：一是可以在法律责任中，规定“处以罚款”，并明确规定由国务院、部委或者地方制定相关罚款数额与幅度。例如，《环境保护法》第59条第二款规定，前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。二是可以规定一个罚款数额的区间，并明确授权地方根据经济社会发展现实的需要，选择设定区间内的罚款数额与幅度。

研讨互动

    本课题成果的成果汇报，引起与会人员的浓厚兴趣，多位人员向课题组提出了问题，课题组当场作了回应。应松年教授指出，行政处罚种类的设定，可以作适当宽泛的表述，如申诫罚，以便给地方一些立法空间；在罚款数额问题上，需要建立定期调整机制，等等。

总体评价

    许安标副主任作了总结发言，他指出本次小型座谈会实用、有效。一是，课题研究具有重要的理论和实践意义。课题的设定都来自于实践，在地方人大的交流沟通中，这方面的问题经常要进行询问答复，因此亟待研究解决。二是，课题研究取得了重要的进展、重要的成果。课题组对罚款设定的梳理很有成效，对今后的罚款设定的模式也提出了一系列建议，这些建议对立法实践很有指导意义，也很具有启发性。三是，要进一步消化和展示课题研究成果。此次座谈会对研究成果有个初步的讨论，未来要继续消化好、吸收好、运用好。提议以课题研究成果为基础，召开一个研讨会，邀请地方立法部门、国务院各部委参加，对课题成果进行展示和交流。四是，要进一步实现成果转化。探索研究成果在实践中的应用，在时机成熟时，是否可以起草一个“地方立法设定行政处罚的若干指导意见”。
    会上，由应松年教授领衔的“行政三法与地方立法权关系”课题与本课题，一并通过了结题。